第一重困境是减产即面临亏损。以内蒙古鄂尔多斯某千万吨级煤矿为例，该煤矿若停止生产一个月，直接经济损失约达2亿元，即便仅维持矿井基本运转，每月仍需投入3000万元左右的固定成本，过高的成本压力让煤矿企业缺乏主动减产的意愿。第二重困境是调节成本缺乏补偿渠道。经测算，要维持一座年产1000万吨的煤矿处于“热备用”状态，每年需投入约8000万元的运营成本，但现行制度中尚未建立对应的成本回收机制，这笔额外支出需由企业自行承担，进一步加重了企业负担。第三重困境是区域间产能调节缺乏协同性，不同地区煤矿的生产调度、产能分配各自为战，难以形成全国一盘棋的调节合力，影响了整体产能调节的效率与效果。
　　姜耀东认为，煤炭产能“向上顶得上”与“向下稳得住”同等重要，二者共同构成我国煤炭能源兜底保障的核心支撑，亟需通过机制创新，推动煤炭产能调节从行政主导模式向市场调节模式转型，既实现煤炭供需的动态平衡，也为新能源发展腾出合理空间，助力“双碳”目标稳步推进。结合行业发展实际与调研情况，姜耀东提出五点具体建议，为破解产能调节难题提供可行路径。
　　二是创设成本金融化保障机制。设立煤炭产能调节保险基金，对严格执行弹性生产指令的煤矿，给予不低于其固定成本70%的容量补偿，这一举措与当前国家完善发电侧容量电价机制、提升固定成本回收比例的导向高度契合，可有效减轻企业成本压力；开发产能调节专项债券，允许煤矿企业在产能收缩期申请融资，待产能释放、效益回升后再偿还债务；鼓励金融机构创新金融产品，开展产能调节预期收益质押贷款业务，为企业提供多元化资金支持。
　　四是完善煤电与新能源协同发展机制。建立煤电与新能源容量互换制度，当煤炭供应紧张时，新能源企业可通过购买煤炭产能权保障自身出力需求；当新能源发电量大幅提升时，煤炭企业可购买新能源发电权，完成自身的能源消纳责任。同时，对主动为新能源提供调峰服务的煤矿，给予新能源开发指标奖励，推动煤炭产业与新能源产业协同发展、互补共生，助力能源绿色低碳转型。
　　五是开展综合试点示范。选择国家能源集团、山西焦煤集团等骨干煤炭企业，以及内蒙古鄂尔多斯、陕西榆林、新疆哈密等重点矿区先行先试，在试点过程中同步建立安全管控、环境治理、物流储备、信息披露等配套制度，不断优化完善市场化产能调节模式，力争在“十五五”期间基本构建起完善的煤炭产能市场化调节制度框架，推动煤炭产业高质量发展，更好发挥煤炭在能源安全保障中的兜底作用，为我国能源结构转型提供坚实支撑。

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