2025 年 12 月，湖南省益阳市大通湖区河坝镇生态保护修复与产业融合项目顺利完成交易，以 2.26 亿元的价格，将国有农用地使用权、国有建设用地使用权、沟渠林带经济经营权及碳汇权益 “打包” 出让。这也是益阳市成功落地的又一宗自然资源资产组合交易项目。
时间回溯至 2025 年 4 月 23 日，益阳市桃江县 “桃花江竹海” 项目以 7.89 亿元的成交额刷新纪录。该项目创新性整合 “国有建设用地 + 集体建设用地 + 林权 + 碳汇权益” 进行打包出让，一举成为湖南省迄今为止成交金额最高的自然资源资产组合供应项目。
“项目成交后，仅第二季度就实现旅游收入 3000 万元，直接带动 1000 余人就业，当地群众人均年增收达 1500 元。” 在湖南 “十四五” 答卷系列主题新闻发布会上，湖南省自然资源厅副厅长谢文介绍了这一亮眼成果。
湖南的绿水青山缘何能 “变现” 高价？益阳这两宗高价值项目的落地，正是湖南省自然资源厅大力推进自然资源组合供应试点的生动实践。随着前两批试点项目相继落地见效，湖南省已正式启动第三批试点工作。
作为资源大省，湖南曾面临自然资源 “归集难、配置难、监管难、流程繁” 等诸多痛点。自 2024 年起，湖南开始创新自然资源资产配置模式，打破资源要素的时空、种类、权属壁垒，通过整体储备、多元赋权、专业价值评估等一系列举措，将各类分散资源整合为标准化的资源资产 “组合包”。
这一创新模式，彻底改变了以往单一出让土地、矿产资源的传统路径，将配置范围拓展至山水林田湖草沙全要素领域，为新产业、新业态发展提供了全方位的要素支撑。
2025 年 10 月，湖南在全国率先建立跨十部门的自然资源资产组合供应协同推进机制，破解部门壁垒，实现高效联动；同年 12 月，《自然资源资产组合供应项目供应方案编制指南》正式印发，为全省资源供给方式向多要素系统整合提供了标准化指引。截至目前，湖南省已有 12 个试点项目成功完成交易，累计交易金额突破 34.65 亿元。
湖南的积极探索，正是自然资源部指导全国开展自然资源资产组合供应试点的一个缩影。
2024 年 12 月，自然资源部印发《关于高水平保护高效率利用自然资源推动生态产品价值实现的意见》，明确提出 “推动多要素自然资源资产组合供应，促进资产配置效率最优化和效益最大化” 的目标，为各地改革实践指明方向。这一举措，既是自然资源部履行 “统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责” 核心职能，当好自然资源 “大管家” 的关键抓手，更是构建全国统一自然资源大市场、完善高水平社会主义市场经济体制的重要举措。
“十四五” 期间，为推动自然资源资产整体配置与高效利用，自然资源部统筹部署全民所有自然资源资产清查工作，积极探索土地、海域、水域使用权分层设权模式，发布《自然资源资产价格整体评估技术指引（试行）》等一系列政策文件，从内涵界定、权能拓展、评估规范等多个维度完成顶层设计。
“从自然属性来看，自然资源资产组合供应强调的整体配置模式，能够有效放大不同要素间的协同效应，降低要素开发中的权衡成本，实现各资源要素的互补增益；从社会属性而言，通过集中储备整合，可有效降低自然资源资产在产权设计、制度管理、部门协调等方面的制度性成本，化解潜在利益冲突，保障资源要素精准高效供应市场。” 浙江大学公共管理学院副院长、教授谭荣对这一模式给予高度评价，认为组合供应为 “山水林田湖草沙” 生命共同体的整体保护与科学利用提供了可行路径。
如今，各具地域特色的自然资源资产 “组合包” 正在全国范围内加速落地。2025 年 6 月，云南弥勒推出首个多要素自然资源资产组合供应试点项目，将 19 亩国有建设用地使用权与 4.65 亩矿区地热水开采权整合出让，助力打造省内首个 “地热 +” 文旅康养目的地；同年 11 月 19 日，广西河池首个自然资源 “资源套餐” 成功交易，成交额达 6507 万元，项目采用 “国有建设用地使用权 + 取水权” 组合模式，建成后将保障区域供水安全、提升饮水品质，预计可满足 60 万人口远期用水需求；11 月 28 日，四川省自然资源资产储备中心正式揭牌成立，突破以往以 “土地储备” 为主的业务局限，实现省级土地、矿产资源、用地指标及其他各类自然资源资产的统一储备运营，让更多 “沉睡” 的资源家底转化为推动发展的 “金山银山”。
从地方试点到全国推广，一次次因地制宜的实践探索，正在为自然资源资产配置改革积蓄强劲动能。自然资源资产组合供应模式正逐步从 “试验田” 迈向 “示范田”，让绿水青山真正实现变资产、聚资源、增收益、惠民生的价值跃升。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，加快完善要素市场化配置体制机制，促进各类要素资源高效配置。在前不久闭幕的中央经济工作会议上，“坚持内需主导，建设强大国内市场” 被列为新一年经济工作的首要任务。记者从自然资源部获悉，“推动自然资源资产组合供应、高效配置” 已被纳入年度工作要点，未来将进一步鼓励和引导各地深化改革探索。
面向 “十五五” 新征程，如何在实践探索中持续完善自然资源资产组合供应制度体系？谭荣建议，首先要聚焦权利细分与组合创新，依据时间、时序、空间等维度进一步细化自然资源资产使用权，完善设权赋能体系；其次要深化资产清查核算工作，探索构建科学合理的自然资源资产组合供应配置方案；在此基础上，各地需重点完善资源储备、市场体系建设、收益分配三大关键环节。例如，在市场体系构建方面，既要健全一级市场交易规则，也要加快培育活跃的二级市场，充分激发经营主体的主观能动性；在收益分配环节，需通过科学的制度设计，厘清中央与地方、公共财政与经营主体等多方利益关系，让自然资源真正实现护得好、用得活、“卖” 好价的良性循环。

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